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一、政策背景

近年来，为进一步加强法治政府建设，党中央、国务院对强化规范性文件管理工作提出了一系列新部署、新要求。2019年2月，习近平总书记在主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议时，专门强调要“坚持合法性审查”。2018年以来，中办、国办先后印发多个文件，对规范性文件的制定、监督、合法性审核等提出明确要求。

二、决策依据

《山东省行政规范性文件制定和监督管理办法》、《山东省行政规范性文件评估暂行办法》。

三、起草过程

为贯彻落实党中央、国务院、省政府的决策部署，区司法局对2019年8月5日起施行的《市中区人民政府规范性文件制定程序规定》（以下简称程序规定）进行了修订完善，起草了《市中区行政规范性文件制定和监督管理办法(草案)》（以下简称《管理办法》）。并于6月28日至7月28日在区政府门户网站向人民群众公开征集意见。

四、主要内容

《管理办法》对规范性文件的制定、合法性审核、审议和公布、实施后评估和清理等各个环节作了全面规范，以实现对规范性文件全流程管理，确保规范性文件从起草到发布实施的所有环节都有制度可依。

《管理办法》明确了规范性文件的概念和公文种类，即除政府规章外，本区行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称制定机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制定机关内部执行的管理规范、工作制度、机构编制、会议纪要、工作要点、请示报告、表彰奖惩、人事任免等文件，对具体事项作出的行政处理决定，以及行政机关制定的技术操作规程、行业技术标准等不适用本办法。规范性文件的名称，应当符合简洁、醒目、全面、准确的要求，一般称“规定”“办法”“规则”“细则”“意见”“决定”“通告”，但不得称“条例”。凡内容为实施法律、法规、规章和上级文件的，其名称中一般应当冠有“实施”两字。

《管理办法》强调“应审必审”的审核原则。《管理办法》明确规定，规范性文件在提交集体审议决定前，应当经制定机关合法性审核机构进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核。未经合法性审核或者审核不合法的规范性文件，不得提交政府常务会议审议。

《管理办法》还明确了起草单位职责即起草单位应当对制定规范性文件的必要性、可行性、合法性、合理性进行全面论证，对有关政策措施的预期效果和可能产生的风险等进行评估，形成规范性文件制定前评估报告。

《管理办法》规定起草单位还应当深入调查研究，广泛听取有关机关、组织和社会公众的意见，特别是利益相关方的意见。

对专业性、技术性较强的规范性文件，起草单位应当组织相关领域专家进行论证，并对参与论证的专家人数进行了明确。

《管理办法》进一步规范合法性审核要求及程序。《管理办法》还对发布环节的管理和后续监管进行了详细规定。

五、新老政策差异

《管理办法》共53条，与现行《程序规定》相比增加了20条，内容作了全面修订。在第一章中，相比较《程序规定》中区政府规范性文件外，《管理办法》新增了部门规范性文件，并对可以制定规范性文件的行政机关和组织进行了明确。在制定规范性文件的程序上，《管理办法》明确了详细流程，特别增加了统一登记、统一编号、统一印发等步骤，进一步细化了应当组织召开听证会的情形。在第三章合法性审核中，《管理办法》相对《程序规定》明确要求规范性文件在提交集体审议决定前，应当经制定机关合法性审核机构进行合法性审核。不得以征求意见、会签、参加审议等方式代替合法性审核，并对审查时限进行设定。针对《程序规定》中备案、解释、修改与废止环节，新发布的《管理办法》进行了大幅修改和添加细化。除进一步明确备案流程、材料外，特别强调了对规范性文件实施后定期进行评估，并将评估结论作为规范性文件修改、废止或者继续执行的重要依据。《管理办法》还新增了法律责任章节，明确了司法行政部门作为规范性文件制定程序的指导和监督职责，要定期通报合法性审核工作等情况。

政策解读机构：市中区司法局

解   读   人：张  勇

政策咨询电话：0632-3159615