欢迎访问枣庄市市中区人民政府网站！ 今天是：

基本案情

申请人：刘某

被申请人:某执法部门

申请人在某区学院路经营一家网吧，该网吧位于某科技园区规划范围内。2008年5月19日，被申请人对该网吧检查时发现有17名未成年人在上网。被申请人当场制作行政执法检查笔录、讯问笔录，同时对执法过程录像。2008年6月18日，被申请人向申请人留置送达行政处罚听证告知书，并由公证处对送达过程进行公证。2008年7月9日，被申请人召开行政处罚听证会。2008年9月22日，被申请人作出《行政处罚决定书》，以申请人容纳未成年人上网为由，依据《互联网上网服务场所管理条例》的规定，吊销申请人的《网络文化经营许可证》。

申请人认为，被申请人进行执法时未出具检查通知书，处罚决定违反《某科技园区条例》（以下简称《条例》）第64条规定的法定程序，提起申请行政复议，请求撤销。

被申请人认为，《条例》第64条规定的行政执法检查程序适用于行政机关对高新技术企业进行的行政执法检查，而互联网上网服务营业场所不属于高新技术企业，因此对申请人经营的网吧进行执法检查时不需要出具《条例》第64条规定的检查通知书，该处罚决定符合《行政处罚法》的规定，请求予以维持。

行政复议机关认为，《条例》适用于园区内各类企业和其他市场主体，包括高新技术企业和非高新技术企业，行政机关在科技园区内进行行政处罚时，不仅应当遵守《行政处罚法》的处罚程序规定，也应当遵守《条例》规定行政执法检查程序。被申请人对申请人经营的网吧进行检查时没有出具检查通知书，违反了《条例》第64条规定，执法程序违法。依据《行政复议法》第28条的规定，行政复议机关撤销了被申请人作出的行政处罚决定。

焦点案情评析

一、《条例》第64条规定的行政执法检查程序能否适用于本案

一种观点认为，《条例》适用于园区内各类企业和其他市场主体，包括高新技术企业和非高新技术企业，被申请人对其网吧进行检查时应该出具《条例》第64条规定的检查通知书。另一种观点认为，《条例》第64条规定的行政执法检查程序适用于行政机关对高新技术企业进行的行政执法检查，而上网服务营业场所不属于高新技术企业，因此对申请人经营的网吧进行执法检查时不需要出具《条例》第64条规定的检查通知书。

《条例》是由市人大颁布的地方性法规，《条例》第3条规定：本条例适用于科技园区的组织和个人。科技园区外的组织和个人在科技园区从事与本条例相关的活动，也适用本条例。从其立法目的上看，凡是科技园区内的组织和个人以及其他主体的相关活动都应平等地、无一例外地适用本《条例》，《条例》的适用范围不仅包括科技园区内的高新技术企业，而且包括科技园区内的组织和个人以及其他主体在科技园区内的相关活动。

《条例》第64条规定：政府有关部门对科技园区的企业和其他市场主体实施行政执法检查时，“执法人员应当出具由本机关负责人签署的检查通知书。检查通知书的内容应当包括检查依据、检查时间、检查事项、实施检查的人员及其负责人。行政执法检查不得干扰被检查者正常的生产经营秩序。” 从条文本意解释看，政府有关部门对科技园区的企业和其他市场主体实施行政执法检查，这里的“其他市场主体”并没有排除申请人经营的网吧。因此，《条例》第64条规定的行政执法检查程序应当适用于本案。

二、违反《条例》规定的执法程序能否认定该行政处罚决定程序违法

一种观点认为，行政机关进行行政处罚时不仅要遵守《行政处罚法》的程序规定，也要遵守地方性法规的相关规定，违反《条例》规定的执法程序应当认定该行政处罚决定程序违法。另一种观点认为，在行政处罚程序符合国家法律规定的前提下，未依照地方性法规规定的程序属于程序上的瑕疵，这种瑕疵并不直接导致行政处罚决定程序违法。

《立法法》第63条、第64条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，对一些属于地方性事务需要制定地方性法规的事项、或为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，可以制定地方性法规。《行政诉讼法》第52条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。本案中，《条例》是由市人大批准颁布、适用于科技园区内的地方性法规。行政机关在科技园区内执法时当然要严格遵守《条例》。

《行政处罚法》规定了行政机关设定和实施行政处罚的程序。《条例》作为地方性法规，在《行政处罚法》规定处罚程序的基础上增加了行政执法检查程序，在一定程度上规范和约束了行政机关的行政执法行为，保护了公民的权利。《条例》第64条规定行政执法检查程序与《行政处罚法》规定的处罚程序并没有冲突，而是对《行政处罚法》处罚程序的进一步细化，相比于《行政处罚法》规定的一般处罚程序，应视为行政处罚程序的特别规定。因此，行政机关在科技园区内进行行政处罚时，不仅应当遵守《行政处罚法》的处罚程序规定，也应当遵守《条例》规定行政执法检查程序。被申请人在执法检查时没有出具检查通知书违反了《条例》规定的行政执法检查程序，依据《行政处罚法》第3条第2款和《条例》第71条的规定，该行政行为无效。依据《行政复议法》第28条的规定，行政处罚决定因为行政执法检查程序违法应当撤销 。

办案体会

本案的核心问题是如何理解法律适用和如何看待法律、法规所规定的程序是否应当得到严格遵守。第一个问题，作为地方性法规的《条例》应当无条件地在本案中得到适用。

第二个问题是，如何看待《行政处罚法》所规定的一般程序和《条例》所规定的特别（或说是细化）程序之间的关系。应该说毫无疑问，行政执法机关理当遵守《行政处罚法》规定的程序。但是《条例》又严于《行政处罚法》规定的程序规定，基于法规规定的特殊性，行政执法机关理应遵守严格的程序要求。惟其如此，才符合专门立法或特别立法的目的、原则与精神。而本案被申请人没有依照该法规规定，出具由本机关负责人签署的检查通知书。这意味着执法的不严肃。根据《行政处罚法》第3条第2款和《条例》第71条的规定此案被申请人的行政执法行为属于违反法定程序的执法行为（而不应当只看做程序瑕疵），是无效的行政行为（或者说是不具有合法性的具体行政行为）。根据《行政复议法》第28条1款第3项的规定，该执法行为理当被撤销或被确认为无效。

通过此案分析，我们应当清楚行政程序的价值与意义。行政程序的设置很大程度上是为了规范行政权力的行使，防止行政权力的滥用与恣意行使，当然也是为了保护行政过程中行政相对人的权利和利益不受非法侵犯。即使行政相对人确实存在违法经营的情况，但是如果行政执法机关自身不严格遵守法定程序的话，那么就会使得执法效果大打折扣，这种执法就不能真正起到教育相对人、维护法律秩序的作用，相反会产生很大负面影响，其行为的合法性就丧失了根基。所以我非常赞成通过行政复议或行政诉讼来对行政执法机关的执法行为予以严格审查、监督。否则行政程序规定得再多、再好，如果不能得到必要的或应有的适用，那就只能给民众一种法律装饰品的印象。到头来，民众仍然会丧失对法律的信心或者说很难树立对法律的真正信仰。通过此案例，可以看到：程序合法是具体行政行为合法有效的基础。行政程序理当得到普遍而严格的遵守。

来源：全国行政复议典型案例库