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枣庄市市中区人民政府

行政复议决定书

市中政复决字〔2022〕8号

申请人：宋**

被申请人：枣庄市市中区自然资源局

申请人对被申请人未履行土地征收补偿职责的行政行为不服，向本机关申请行政复议，本机关依法已予受理，现已审理终结。

申请人请求：1、确认被申请人行政不作为行为违法；2、责令被申请人履行法定职责，就征收占用申请人承包地的行为支付土地补偿费、地上附着物补偿费、安置补助费、安排申请人的社会保障费用。

申请人称：申请人及其家庭成员系山东省枣庄市市中区**村村民，在本村拥有合法承包地,并在其上种植有大量树木及经济作物。因****项目修建的需要，申请人家庭的承包地2.7亩已被占用。且有桃树、杏树 240余株(胸径10公分以上)被破坏。到目前为止，申请人及其家庭成员也没有得到任何有关该地块的土地补偿费、征地补偿安置费、地上附着物补偿费，且申请人及其家庭成员至今均未获得社会保险保障。根据被申请人发布的《枣庄市市中区自然资源局关于**村拟征收土地补偿安置方案》，被申请人作为土地征收的法定补偿主体，应当及时履行行政补偿义务，以保障申请人的合法权利。申请人于2021年10月25日向被申请人邮寄补偿申请书，被申请人于2021年10月27日收到该申请，但申请人至今未获任何回复。

申请人认为被申请人理应给予申请人上述补偿，具体理由如下：一、被申请人为上述土地补偿安置方案的制定和印发主体，具有法定补偿职责，是法定补偿主体。依据《中华人民共和国土地管理法》，申请人认为征收土地应当遵循“先补偿后征收”的原则。现申请人使用的土地已被占用，地上附着物已被破坏。被申请人应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。因此，被申请人为法定补偿主体，具有法定补偿职责。二、上述承包地由申请人依法承包，受到《中华人民共和国民法典》保护，而被申请人未经补偿即占用该土地的行为严重损害申请人土地承包经营权。《中华人民共和国民法典》第三百三十三条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。登记机构应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”故申请人依照其土地承包经营权证，对承包地享有合法土地承包经营权。同时，依据《中华人民共和国民法典》第三百三十八条及二百四十三条之规定，被申请人应及时向申请人足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。现被申请人依照其制定并印发的《枣庄市市中区自然资源局关于**村拟征收土地补偿安置方案》征收占用申请人承包地，应及时向申请人足额支付相关费用。

被申请人自收到行政补偿申请两个月期限内未给予申请人回复，被申请人有补偿义务却不给予申请人补偿，系行政不作为，现申请人为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政复议法》相关规定，特向贵单位提起本次申请，望予支持。

被申请人称：一、关于主体问题。1、根据《土地管理法》第四十六条的规定，被申请人不是集体土地征收的主体。2、根据《山东省土地征收管理办法》第十六条和十八条的规定，被申请人不是征收补偿款的支付主体。二、关于补偿款的支付问题。1、《拟征收方案》不是《征收决定》也不是补偿协议，该《方案》不是申请人获得补偿的依据。2、根据《山东省土地征收管理办法》第十二条的规定，被申请人、枣庄市市中区财政局、枣庄市市中区人力资源和社会保障局与枣庄市市中区**村村民委员会已经签订了《土地征收补偿安置协议》。3、根据《土地征收补偿安置协议》的约定和《山东省土地征收管理办法》第十六条等的规定，相关部门已经将补偿款全部支付到了枣庄市市中区**村村民委员会和社保专户。另据了解，大部分村民已经领取了该补偿款，不存在领取补偿款的障碍问题。因此申请人的主张不能成立，请求依法驳回申请人的复议请求。

审理查明：申请人系枣庄市市中区永安镇**村村民，在该村拥有使用权面积为5.26亩的承包地，办理了农村土地承包经营权证。  

2019年10月17日，枣庄市人民政府发布枣拟征公告字〔2019〕38号《拟征收土地公告》，拟征收永安镇**村土地。  

2019年11月5日，被申请人发布《关于**村拟征收土地补偿安置方案》，方案拟征收土地补偿标准载明：“…（一）土地征收补偿安置费标准：按照《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政字〔2015〕286号）公布的市中区征地区片综合地价标准执行。农用地和建设用地位于第一级区片，补偿标准为6.7万元/亩；…（二）地上附着物和青苗补偿标准：本次征收土地涉及地上附着物和青苗补偿标准按照《山东省国土资源厅山东省财政厅关于枣庄市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕384号）规定的标准执行。”方案安置意见载明：…（一）货币安置：土地征收补偿安置费共计****万元，由市中区财政局拨付到**村村委会账户，由村集体经济组织按照村（居）民议事规定研究落实具体分配方案；（二）社会保障安置：市中区人民政府对本次征收土地按照**万元/亩标准，一次性支付社会保障补贴费****万元，由市中区财政局将上述补贴资金于征收土地报批前一次性划入当地社会保障资金专户。土地征收经批准后，由市中区人力资源和社会保障局会同永安镇政府、村（居）委会落实被征地农民社会保障工作。”

2019年11月13日，被申请人、**村村民委员会、枣庄市市中区财政局、枣庄市市中区人力资源和社会保障局四方签订土地征收补偿安置协议，协议约定了征收土地位置、面积及土地征收费用、拨付方式等内容。

2019年11月13日，市中财政局将社保安置资金****元支付到市中区养老保险服务中心社保基金收缴账户。

2019年12月31日，山东省人民政府发布鲁政土字〔2019〕1756号《建设用地批件》，同意将永安镇**村****公顷集体土地征收为国有。

2020年3月16日，枣庄市人民政府发布枣征公告字〔2020〕9号《征收土地公告》。申请人的部分承包地位于征收范围内。

2020年7月14日，枣庄市市中区永安镇人民政府账户拨付土地补偿安置费****元到枣庄市市中区永安镇**村股份经济合作社账户。

2020年7月15日，枣庄市市中区永安镇人民政府账户拨付地上附着物补偿费****元到枣庄市市中区永安镇**村村民委员会账户。

2021年10月25日，申请人向被申请人邮寄了补偿申请书及相关材料，要求被申请人履行支付申请人土地补偿费、征地补偿安置费、地上附着物补偿费及为申请人缴纳社会保险费的义务。被申请人于2021年10月27日签收该邮件，时至今日未向申请人作出任何形式答复。

本机关认为：根据审理查明的事实并结合申请人行政复议主张，本案主要有以下三个争议焦点。

一、被申请人是否具有安置补偿的法定职责。

2014年7月29日修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟定征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”且根据《山东省土地征收管理办法》的相关规定，市、县人民政府的职责主要是征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等，土地行政主管部门的职责主要是负责拟定征地补偿、安置方案和对征地补偿、安置方案的组织实施。本案中，被申请人作为涉案地区土地行政主管部门，作为本案被申请人主体适格。

二、被申请人是否全面履行补偿安置的法定职责。

（一）关于土地补偿费、安置补助费的发放问题。《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政字〔2015〕286号）载明：“本征地区片综合地价标准，是指征收一般农用地土地补偿费与安置补助费之和”。因涉案征收土地补偿安置方案载明征收补偿安置费标准依据上述内容执行，故涉案土地征收补偿安置费包括了土地补偿费和安置补助费。《山东省土地征收管理办法》第二十二条规定，农民集体所有的土地全部被征收或者征收土地后没有条件调整承包土地的，土地征收补偿安置费的80%支付给土地承包户，主要用于被征收土地农民的社会保障、生产生活安置，其余的20%支付给被征收土地的农村集体经济组织，用于兴办公益事业或者进行公共设施、基础设施建设。本案中,根据查明的事实，涉案土地被依法征收后，征收补偿安置费已全额拨付到了申请人所在的**村村民委员会，且**村村民委员会已于2020年7月收到该费用。申请人要求被申请人再行支付相关土地补偿安置费，缺乏事实依据和法律依据，本机关不予支持。申请人如对**村村委会关于承包地征收补偿费用的分配不服，可依法另行救济。

（二）关于地上附着物补偿费的发放问题。2014年7月29日修订的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。根据审理查明的事实，申请人已提供证据证实其位于**村的承包地被市中区人民政府及其土地管理部门征收且未取得地上附着物和青苗补偿，被申请人亦未向本机关提供证据证明其已履行向申请人足额支付地上附着物及青苗补偿费的职责，故对于申请人要求被申请人支付地上附着物补偿费的请求本机关予以支持。

（三）关于办理失地农民的社会保险问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第五款规定，县级以上地方人民政府应当将被征地农民纳入相应的养老等社会保障体系，被征地农民的社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴；被征地农民社会保障费用的筹集、管理和使用办法，由省、自治区、直辖市制定。《山东省被征地农民参加居民基本养老保险办法》（鲁人社发[2013]35号）第三条规定，被征地农民在土地被征收过程中除获取相应的各类土地征收补偿费用外，由政府拨付一定数额的社会养老保障资金，用于补贴参加相应的基本养老保险。被征地农民社会养老保障资金的管理和使用纳入居民基本养老保险基金管理体系，在未达到领取待遇条件之前，不得一次性补偿发放给个人或集体。第四条规定，被征地农民社会养老保障资金应在征收土地报批之前足额拨付到当地人力资源社会保障部门经财政部门批准设立的社保专户。第五条规定，市、县（市、区）人力资源社会保障部门及社会保险经办机构负责所属行政区域内的被征地农民居民基本养老保险的具体实施工作。根据上述规定，在本案中，枣庄市市中区财政局已将失地保险金****元支付到枣庄市市中区人力资源和社会保障局基金收缴账户，履行了其相应的法定职责，被征地农民居民基本养老保险的具体实施单位不是被申请人。申请人要求由被申请人安排其社保费用，缺乏事实依据和法律依据，本机关不予支持。

三、是否应当确认被申请人行政不作为行为违法。

需要指出的是，在申请人向被申请人提出书面补偿职责申请后，被申请人未向申请人进行答复的做法欠妥，本机关予以纠正。但确认违法通常只针对作为类行政行为，针对行政机关的违法不作为，复议机关根据申请人的请求，责令被申请人履行相应的法定职责，更能彻底地实现申请人的权利保护要求。责令履行法定职责，本身就包含了对于行政机关不作为违法性的评价，只有在责令履行法定职责已经没有实际意义或者实际条件不能成就的情况下，才转而确认不作为违法。鉴于本机关已对申请人要求被申请人履行支付发放地上附着物补偿费的请求予以支持，故对被申请人行政不作为行为宜作出责令履行决定而非确认违法。

综上所述，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十四条、第四十八条之规定，本机关决定：

责令被申请人于本决定书生效之日起10个工作日内履行补偿申请人地上附着物和青苗等费用的法定职责；

驳回申请人的其他复议请求。

如对本决定书不服，可自收到本决定书之日起15日内向人民法院提出行政诉讼。

  枣庄市市中区人民政府

  2022年3月24日